Summary:
通过制定一个基于“一般法”原则、并对“支付工具”这一功能进行广义界定的框架，可以将未来的创新默认纳入监管视野，从而打破“创新-监管-再创新-再监管”的被动循环，引导金融创新朝着更有利于社会福祉的方向发展。
作者：Andrea Minto，Anneke Kosse，Takeshi Shirakami and Peter Wierts，BIS
编译：，FinTech 研究所
2026年3月，国际清算银行（BIS）发表了工作论文”From cash to crypto : towards a consistent regulatory approach to illicit payments”。该文探讨了支付工具多元化背景下，反洗钱与反恐怖融资（AML/CFT）监管面临的挑战。文章提出一个概念框架，分析不同支付工具因中介参与度不同而导致的监管套利风险，即“水床效应（waterbed effect）”。
通过剖析欧盟的监管演变，文章指出，为实现监管有效性，需在一般法（lex generalis）与特别法（lex specialis）间取得平衡。中国人民大学金融科技研究所（微信ID：ruc_fintech）对本篇研究进行了编译。
一、引言
随着金融科技的迅猛发展，我们正经历着支付方式的深刻变革。从传统的现金和银行存款，到电子货币，再到新兴的加密资产（cryptoassets）和备受关注的零售型央行数字货币（retail central bank digital currency, CBDC），可供选择的支付工具前所未有地丰富。
这种多元化一方面促进了竞争和金融包容性，但另一方面也带来了新的风险。每一种支付工具都可能被不法分子利用，用于洗钱（money laundering, ML）或恐怖主义融资（terrorist financing, TF），从而损害金融体系的诚信与稳定。
长期以来，各国监管机构通过反洗钱和反恐怖融资（AML/CFT）框架来应对这些风险，要求金融机构等“义务实体”（obliged entities）履行客户尽职调查（customer due diligence, CDD）、交易监控和可疑交易报告等义务。
然而，监管并非在真空中运行。当新的支付工具出现时，监管框架需要不断调整以适应它们。但不同支付工具在设计上存在本质差异，尤其是对中介机构的依赖程度不同，这可能导致监管规则在这些工具之间产生不一致性。
这种不一致性会引发一种“水床效应（waterbed effect）”：当监管者在某个支付领域（如银行转账）加强监管，堵住了漏洞，资金流动可能会像水床中被按压的一侧，转移到监管相对较松的另一个领域（如某些加密货币）。这种行为上的调整，无论是恶意的监管套利，还是合法用户出于隐私考虑的选择，都会削弱整体监管的有效性。
因此，本文的核心问题是：反洗钱与反恐怖融资框架如何影响，甚至扭曲用户对支付工具的选择？作者旨在通过构建一个概念框架，并以欧盟的监管实践为案例，探讨如何在不同的支付工具之间实现更一致、更有效的监管路径。
二、概念框架：反洗钱/反恐怖融资措施以及与支付工具选择的交互
中介作用与监管套利
本文的核心是一个基于支付工具设计差异的定性分析框架。该框架的核心变量是中介机构的参与程度。作者根据此变量将支付工具分为两大类：
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中介依赖型工具：包括银行存款、电子货币、托管钱包加密资产以及在线零售型央行数字货币。这些交易经过一个或多个受监管的中介，这些中介作为“义务实体”，执行客户尽职调查、监控交易并向金融情报机构（Financial Intelligence Unit, FIU）报告可疑活动。因此，此类工具被设计为具有较高的非法交易检测概率。
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非中介依赖型工具：包括现金、自托管钱包加密资产以及离线零售型央行数字货币。在这些交易中，没有中介机构被授权或能够承担起“守门人”的职责。交易信息主要局限于付款人和收款人之间。因此，理论上这些工具的设计导致了较低的检测概率。
基于此，模型推导出第一个关键假设：恶意行为者会选择预期检测概率最低的支付工具，以最大化其非法活动的预期净收益。在非中介依赖型工具中，现金虽然具有最高的匿名性，但其物理形态限制了其在大额、远程交易中的实用性。
自托管钱包则可能成为更具吸引力的替代品，因为它兼具较高的匿名性和数字化的便利性。而离线央行数字货币，尽管也会留下电子痕迹，但若设计上无中介介入，其风险也高于中介依赖型工具。
水床效应与监管回应
框架的第二个关键部分是描述行为调整与监管回应之间的动态博弈。当监管者强化某一类工具的监管时，例如对银行存款实行严格的监控，这会提高其“使用成本”（对于恶意行为者而言是检测风险）。
根据“水床效应”，恶意活动会向其他监管较弱、检测概率较低的支付工具（如自托管钱包）转移。这种套利行为会削弱整体监管的效力，迫使监管者进行干预。干预的方式通常是进一步扩大监管范围，将新出现的、未覆盖的支付工具纳入框架，从而引发新一轮的行为调整。
这种动态循环解释了为什么反洗钱与反恐怖融资框架总是在不断演进和“追赶”技术创新。这种效应不仅存在于不同支付工具之间，也可能存在于不同司法管辖区之间，形成地理上的监管套利。
合法用户的副作用：隐私与选择自由
框架的第三个部分考虑了监管对合法用户的副作用。反洗钱与反恐怖融资措施虽然在打击犯罪方面是必要的，但它们不可避免地会侵犯用户的信息隐私（informational privacy）。
交易监控和数据共享意味着用户的部分个人信息被第三方（中介、监管机构）所掌握。这种隐私与金融诚信之间的权衡，是监管设计中无法回避的核心矛盾。即使完全出于合法目的，部分用户也可能出于对数据安全的担忧，或出于“支付属于私人事务”的价值取向，而倾向于选择隐私保护程度更高的支付工具。
因此，合法用户与恶意行为者可能在行为上趋同：都更偏好非中介依赖型工具。然而，原因截然不同：恶意行为者是为了逃避监管，而合法用户则是为了维护隐私和个人自由。这使得政策制定变得更加复杂，因为单纯为了堵住漏洞而收紧监管，可能会过度牺牲普通公民的自由。
三、法律分析：以欧盟为例
欧盟自1991年以来持续演进其反洗钱与反恐怖融资框架，从最初的银行等金融机构，逐步扩大到会计师、律师、房地产中介，最终在2018年和2024年的改革中，明确将加密资产服务提供商（Crypto-Asset Service Providers, CASPs）纳入监管。这一演进过程清晰地展现了框架不断适应新风险的轨迹。然而，案例研究也揭示了当前框架中仍存在不一致性，从而可能引发“水床效应”。
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现金：欧盟引入了1万欧元的现金交易上限，将大额交易导向有中介参与的工具。
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自托管钱包：对于此类不涉及中介的工具，监管主要依靠其与中介的“触点”（如将加密资产兑换为法币时）进行监控。但目前并未设立与现金类似的交易或持有上限。
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离线数字欧元：在欧盟委员会的数字欧元提案中，离线交易被设计为无中介参与，以提供类似现金的隐私体验。为平衡风险，提案授权欧盟委员会为此类交易设置限额，但目前尚未最终确定。
四、构建统一的反洗钱/反恐融资监管路径：结论与建议
基于上述分析，文章提出了一个核心政策建议：采用一个结合“一般法”和“特别法”的监管模式，以实现既一致又灵活的监管效果。
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一般法（Lex Generalis）：是指对所有具有相似特征的支付工具应适用统一、普适的原则和核心要求。具体而言，对于所有涉及中介的支付工具（银行存款、电子货币、在线央行数字货币、托管钱包），应建立一个统一的监管“基线”。这意味着所有这类中介都应承担相同的基本义务：进行客户尽职调查、监控交易、保存记录以及报告可疑交易。同时，适用于这些中介的隐私和数据保护标准也应尽可能统一，以确保隐私与诚信的权衡在整个行业中是一致的。
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特别法（Lex Specialis）：是指在一般法的基础上，针对特定支付工具的独特设计或功能，制定补充性的、有针对性的规则。例如：
对于现金，其物理特性使得一般法难以直接适用，因此需要特别法，如1万欧元的交易限额，来作为补充。
对于离线央行数字货币，由于其在设计中刻意排除了中介，以提供类似现金的体验，因此也需要特别法来管理其风险，比如设置交易和持有限额。
对于自托管钱包，同样需要特别法来应对其带来的独特挑战。这可能包括进一步强化与中介的“触点”监管，或者探索在技术上实现合规（例如，通过协议层面设定限额），以及加强对钱包服务提供商（即使它们不直接托管资产）的责任要求。
对于不依赖中介的支付工具，监管者需要超越“中介问责”的传统模式，探索更多元的监管工具。这可能包括：
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利用触点（touch points）：强化所有非法资金进入或退出无中介领域的通道监控。
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设定交易限额：如对现金和离线央行数字货币所做的那样，并将其作为一项通用的风险管理工具。对于自托管钱包，虽然强制执行此类限额在技术上具有挑战性，但并非不可能，是未来值得探索的方向。
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加强发行方责任：要求支付工具的发行方（如中央银行的现金发行部门、稳定币发行方）承担更多的反洗钱/反恐怖融资责任，例如采取更积极的手段（如停止发行大面额钞票、冻结可疑地址等）来维护其发行工具的诚信。
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提高违规成本：针对在专业活动中使用无中介支付工具进行交易的个人或实体，可以设定更严格的违规处罚。
最后，文章强调，一个真正有效的反洗钱/反恐怖融资框架必须具备前瞻性和适应性。未来必然会有更多我们今天无法预见的创新支付工具出现。通过制定一个基于“一般法”原则、并对“支付工具”这一功能进行广义界定的框架，可以将未来的创新默认纳入监管视野，从而打破“创新-监管-再创新-再监管”的被动循环，引导金融创新朝着更有利于社会福祉的方向发展。
